Mar 31, 2008
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Estiman que el déficit de las provincias seguirá creciendo
La calificadora internacional entiende que luego de las modificaciones estructurales al sistema intergubernamental, a posteriori de la crisis, puede profundizarse la tendencia que iniciaron Buenos Aires y Neuquén, que captaron 1.125 millones de dólares desde 2005. Se espera un continuo deterioro fiscal en las cuentas de las jurisdicciones.

(30/03/2008)

¿Cómo se están desempeñando las finanzas de las provincias?, ¿emitirán más bonos las provincias?, ¿cuáles son las perspectivas para y más allá?, son algunas de las preguntas que la calificadora Standard and Poor´s se realiza acerca de los distritos argentinos.
Entiende el grupo de economistas que realizó un informe publicado esta semana que si bien la Argentina no ha estructurado ninguna emisión de bonos en los mercados internacionales de capital desde que se solucionó su incumplimiento de pagos en 2005, dos de sus provincias, Buenos Aires y Neuquén, captaron en conjunto US$ 1.125 millones durante el último año y medio. S&P cree que se podrían emitir US$ 1.000 millones adicionales por parte de los gobiernos provinciales en los mercados internacionales en 2008, aunque no descartan que el monto sea aún mayor.
En este sentido, esperan “un continuo deterioro en la evolución fiscal de las provincias en el mediano plazo generado por el incremento sostenido en los salarios que tienen un mayor peso sobre los presupuestos provinciales que en el de la República. Sin embargo, las implicaciones fiscales en Argentina todavía no son importantes dado que se esperan déficit aún bajos y una posición fiscal más sólida a nivel del Gobierno central. No obstante, la creciente tensión fiscal a nivel provincial, en particular en la provincia de Buenos Aires, representará un mayor reto en el terreno político que en el fiscal, y podría resultar en nuevos conflictos entre algunas provincias y el gobierno central en el futuro”, aventuran, aunque por ahora advierten que no son temas que generarán preocupación en el corto plazo, dada la capacidad del Gobierno central para sortear el conflicto mediante la transferencia de fondos discrecionales a las provincias. No obstante, piensan que “el riesgo aumentará en proporción con el desequilibrio fiscal provincial”.

DEBILIDADES. Standard and Poor´s sostiene que no se dio un debate sustancial a nivel político sobre cómo fortalecer las finanzas de las provincias en el mediano y largo plazo. “Las discusiones acerca de las reformas al sistema que regula los temas intergubernamentales en Argentina no son parte del debate político que se lleva a cabo actualmente en el país. Es alto el costo político de lidiar con este asunto. Sin embargo, la crisis de 2001-2002 reconfiguró la estructura económica y fiscal de las provincias de varias maneras.
Primero, en un movimiento puramente fiscal que probó ser negativo para las finanzas de las provincias, la estructura tributaria del gobierno central posterior a la crisis introdujo dos nuevos impuestos, los aranceles a las exportaciones y el gravamen sobre las transacciones financieras (ITF), cuyos ingresos, a diferencia de la mayoría de los impuestos en la Argentina, no es transferible a las provincias. Por lo tanto, los gobiernos provinciales no pueden contar con ingresos fiscales adicionales derivados estos nuevos impuestos que en 2007 representaron 17,8 % de los ingresos totales del gobierno central y 4,4 % del PBI del país. Este es uno de los factores que respaldan el desempeño fiscal más sólido a nivel nacional que a nivel provincial”.
Sin embargo, no se ha modificado sustancialmente el sistema formal que regula la relación entre los diferentes niveles de gobierno en Argentina (el famoso régimen de coparticipación). “El sistema debe ser modernizado para cumplir los dos objetivos básicos que cualquier sistema de ese tipo requiere: primero, distribuir los fondos de acuerdo con un criterio de eficiencia (por ejemplo, transferir más recursos a las entidades que realizan una mejor recaudación de recursos propios) y segundo, lograr el criterio de equidad (por ejemplo, compensar a las provincias relativamente más pobres)”, precisaron desde S&P.

PERÍODOS. El desempeño fiscal de las provincias, a diferencia del de la República, depende en gran medida del nivel de los salarios reales en la economía. Por lo tanto, el desempeño fiscal después de la crisis podría dividirse en dos periodos: antes y después de 2005.
Antes de 2005, la incertidumbre respecto de la fortaleza de la recuperación que se iniciaba y el sentido de fragilidad que todavía prevalecía entre la población dada la severa debacle económica de 2002 y sus costos sociales, contuvo mayores demandas de incrementos salariales. El rápido aumento de la actividad económica a comienzos de 2003, aunado a la creciente inflación, contribuyó a corregir el desempeño fiscal en el lado de los ingresos de los presupuestos provinciales. El inicio del ciclo electoral, que comenzó con las elecciones legislativas en octubre de 2005, modificó ese contexto. Adicionalmente, las negociaciones por incrementos salariales en todos los sectores crecieron como un factor crediticio significativo a medida que el país se acercaba a las elecciones presidenciales de 2007.
Un aspecto analítico clave es que los incrementos salariales similares afectarán los presupuestos de las provincias en una proporción mucho mayor que al del Gobierno central. Los gastos de personal representan alrededor del 50 % de los presupuestos consolidados de las provincias y sólo 12 % de los del gobierno central. Esta diferencia estructural se explica por el hecho de que la mayor parte del gasto en educación y salud se transfirieron a las provincias en 1992 y 1993. Por lo tanto, como claramente ocurrió durante 2007, los incrementos salariales se anuncian a nivel central pero se pagan y sufren (fiscalmente) a nivel de las provincias. Esta es otra señal de cuán vulnerables y frágiles siguen siendo las provincias ante las decisiones tomadas en la capital, a pesar de la preponderante estructura federal que ostenta el país en el papel.

DÉFICIT. El superávit fiscal que los gobiernos provinciales registraron hasta 2006 fue reemplazado en 2007 por un pequeño déficit estimado en 0 millones de pesos. Sin embargo, la posición fiscal no es similar para todas las provincias argentinas. La provincia y Ciudad de Buenos Aires, las dos jurisdicciones más grandes del país, registraron déficit fiscales significativos en 2007 que fueron contrarrestados parcialmente por el resto de las provincias. La buena noticia es que el déficit provincial todavía es insignificante en términos del PBI (alrededor de 0,1 %). Sin embargo, el déficit ocurrió en el punto más alto del ciclo, y se estima que el PBI de Argentina disminuya su ritmo de crecimiento en el futuro.

Perspectiva para 2008
Se espera que las finanzas provinciales continúen deteriorándose durante 2008. Mientras que no se espera que las provincias se vuelvan una fuente de inestabilidad fiscal en el mediano plazo, la calidad del desempeño provincial seguirá dependiendo del Gobierno central. Esto es porque la mayor parte de los temas clave que dominan las finanzas provinciales todavía están bajo su control, incluyendo la fuente de fondeo para cubrir sus necesidades de financiamiento a través de mecanismos tales como el PAF y la posibilidad de renegociar los términos de la reestructura de la deuda provincial a finales de 2001, que corrieron con altos costos (para las provincias) por la indexación a la inflación. Además, debido a que la estructura fiscal continúa beneficiando al Gobierno soberano más que a los subnacionales, la división del poder continuará favoreciendo una relativamente fuerte posición fiscal a nivel central y un lento deterioro a nivel provincial, incrementando el poder de la autoridad central para determinar la suerte de las finanzas de las provincias. En pocas palabras: malo pero no peligroso.

Emisiones de deuda
Mientras que las más grandes provincias podrían emitir, las otras se financiarán a través del Gobierno central. Una vez consideradas las crecientes presiones salariales en algunos casos y los mayores requerimientos de fondos para la inversión en infraestructura en otros, es bastante claro que las provincias necesitarán financiamiento. Sin embargo, se espera que solamente unas pocas de las 23 provincias de la Argentina y la Ciudad de Buenos Aires acudan a los mercados internacionales de capital en el corto plazo. No obstante, dado que las provincias más grandes podrían emitir deuda, el monto total podría ser relativamente alto. Standard & Poor´s estima que la emisión total de deuda por parte de las provincias argentinas sume US.000 millones en 2008 (aunque podría ser más). La mayoría de las provincias tienen actualmente niveles de deuda que rebasan el tamaño de sus respectivos presupuestos, y el servicio de la deuda es superior o se aproxima al 15 % de sus ingresos.
Sin embargo, no toda la deuda de las provincias fue reestructurada con el Gobierno central en 2001. Los bonos emitidos por las provincias en el mercado de capital continuó representando aproximadamente 17 % de la deuda total de las provincias en 2007, similar al de antes de la crisis. La mayor parte de los US$ 5.150 millones de bonos en circulación a mediados de 2007 correspondían a emisiones internacionales de solamente cinco entidades: la provincia de Buenos Aires (ocho emisiones internacionales vigentes), Mendoza (una), Neuquén (dos) y Salta (una), y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (cuatro).
Una perspectiva interesante es que las distribuciones fiscal y económica en todas las provincias de Argentina es tan desigual que la provincia y la Ciudad de Buenos Aires representan en conjunto alrededor de 60 % del PBI del país, 46 % de la población total, y 36% del presupuesto provincial consolidado. Dicho lo anterior, las emisiones potenciales de bonos por parte de la provincia de Buenos Aires (con un presupuesto estimado de US.400 millones en 2008) o de la Ciudad de Buenos Aires (presupuesto estimado en US.700 millones en 2008), podrían ser tan atractiva para inversores institucionales, como las de algunos emisores soberanos de Sudamérica, tales como la República de Ecuador (con un presupuesto gubernamental de US.400 millones) o la República Oriental del Uruguay (US.000 millones).

Fuente: El Diario