11/05/2019
1. Introducción
Si deberíamos proceder a ensayar
una definición de lo que es el Presupuesto Participativo, en esencia
partiríamos de la concepción mediante la cual los ciudadanos de manera activa a
través de un proceso y estructura metodológico específica participar en la
formulación –mediante un sistema de consultas y debates-, del presupuesto de la
ciudad, con especificación de cuales serán las inversiones, cuáles serán las
prioridades, qué nivel y calidad de servicio serán suministrados,
involucrándose además en el seguimiento y contralor de la gestión del Gobierno.
Más aún, afirma TARSO GENRO, ‹‹no se trató
simplemente de ‹‹efectuar›› la participación popular en forma espontánea de
hacer obras o sólo de ‹‹aceitar›› los mecanismos de la democracia formal. En
verdad, fue creado un nuevo centro de decisión que junto con el Poder Ejecutivo
y el Legislativo, amortizaron efectivamente la acción política e integraron a
los ciudadanos comunes a un nuevo ‹‹espacio público›››.
La participación activa de los
ciudadanos logra democratizar las decisiones y genera una nueva conciencia en
ellos, requisito imprescindible para que a través de la cabal comprensión de
las funciones del Estado, de sus posibilidades y limitaciones, decidan sobre
cursos de acción, ejerciendo a la misma vez centrales de efectividad de las acciones
del Estado.
Es sin lugar a dudas una experiencia
sumamente positiva para la gestión local de los Gobiernos, pues ‹‹apunta hacia
una forma universal de dirigir el Estado y de crear un tipo de Estado. Un
Estado que combine la representación política tradicional con la participación
directa y voluntaria de los ciudadanos›.
2.2. La
experiencia de porto alegre
El proceso del Presupuesto
Participativo en Porto Alegre fue iniciado en el año 1989 y profundizó a partir
del año 1993 durante la gestión del Intendente TARSO GENRO.
Con fines de sistematización, el
Presupuesto Participativo de Porto Alegre puede ser reconstruido a través de
cuatro fases o momentos más importantes en su trayectoria histórica. Esas fases
son distinguidas básicamente según la evolución de tres criterios
técnico-políticos del Planeamiento Participativo: a) las modificaciones en la
estructura del Presupuesto Participativo, respecto a las instancias de la
participación y de dinámica, toma de decisión sobre los recursos públicos; b) las
modificaciones en la metodología de distribución de los recursos para las
inversiones entre las regiones y c) al nivel de participantes y las etapas
diversas de interacción política, principalmente entre los actores comunitarios
y el Ejecutivo, así como de estos con el Legislativo Municipal.
De acuerdo con esto el
Presupuesto Participativo de Porto alegre, puede ser caracterizado a través de
las siguientes fases:
primera fase (1989/90) se
distingue por la inexperiencia de los nuevos dirigentes del Ejecutivo y de los
movimientos comunitarios en promover la participación institucionalizada, por
la frustación de los habitantes en función de la ausencia de resultados
materiales en términos de servicios urbanos y por la consecuente crisis en la
interacción política entre los actores comunitarios y el Ejecutivo. Situación
que se reflejó en la disminución de la participación popular verificada, sobre
todo, en el segundo año de gestación de la Administración Municipal;
segunda fase (1990/91),
ocurren modificaciones internas en la gestación del planeamiento municipal y en
el montaje de una estructura político-administrativas específica para la
participación comunitaria. Esas, justamente con la repercusión de la situación
financiera del municipio, posibilitaron la retoma del proceso participativo y
de creación de instancias institucionales permanentes de participación
comunitaria;
tercera fase (1991/92) se
consolida la dinámica de participación comunitaria y el método para elegir las
prioridades de recursos presupuestarios, verificándose un significativo
crecimiento cuantitativo de la participación comunitaria.
Última fase (1993/95),
iniciada con la segunda gestación del Frente Popular, se caracteriza por la
introducción de algunas modificaciones en la estructura y en la dinámica del
Presupuesto Participativo, las cuales, no obstante hayan ampliado y enriquecido
el proceso participativo, trajeron nuevas complicaciones en su sistema de
funcionamiento.”
“Al mismo tiempo, el fuerte
conflicto interno en el Ejecutivo, que marco la fase inicial de la gestión de
la administración popular, entre el cuerpo político y el sector técnico del
planeamiento urbano, lo cual hasta entonces acumulaba las funciones de gestión
presupuestaria y gestión del planeamiento urbano (Plan Director), fue resuelto,
en éste segundo período, a favor de la introducción de concepciones de
planeamiento estratégico, trayendo alteraciones organizadas significativamente
a partir de entonces. La coordinación del proceso del Presupuesto Participativo
quedo a cargo de la CRC (Coordinación de relaciones con la comunidad) y del
GAPLAN (Gabinete de Planeamiento), órgano recién creado para gerenciar el Plan
de Gobierno y coordinar el presupuesto del Municipio. Esas estructuras,
vinculadas al gabinete del Intendente y ligadas a las secretarías y órganos
municipales por redes horizontales de planeamiento, crearon condiciones
político administrativas más favorables en el ejecutivo para encaminar la
discusión pública del presupuesto.”
“La existencia de un método basado
en criterios objetivos, impersonales y universales para la elección de demandas
de inversiones es un aspecto relevante en la dinámica operacional del
Presupuesto Participativo, pues remite a la compleja cuestión del sistema de
toma de decisiones en los procesos de planeamiento participativo como
componente institucional de la esfera pública. Hay un evidente sentido
utilitario en la aplicación de ese tipo de método, lo cual tiende a la
confección de un presupuesto más realista, determinando así una racionalidad en
el proceso de presupuestación con resultados superiores a las técnicas
convencionales, las cuales generalmente resultan en presupuestos formalistas,
distantes de las decisiones ‘reales’ tomadas por los gobiernos.”
“Así, la mediación entre la
técnica y la política en el presupuesto participativo –aunque reproduciendo los
conflictos entre conocimiento y poder inherente a todo el proceso participativo
– indica, una alteración al modelo tecno- burocrático ejemplificado por el
contexto de aprobación del plan director de Porto Alegre en 1979.
Eso porque con el Presupuesto
Participativo, el proceso de planeamiento: a) pasa a ser orientado, en primera
instancia, por los problemas reales y demandas encaminadas por las comunidades,
las cuales son reconocidas como sujetos portadores de derechos urbanos y b) el
proceso decisivo pasan a ser mediado por reglas universales y criterios de
justicia distributiva, discutidos y aprobados por instancias institucionales y
regulares de participación con amplia mayoría de representación de los sectores
populares.”
“La racionalización política
emprendida por el presupuesto participativo de Porto Alegre, a través de las
reglas de participación y del método de definición de los recursos de
inversiones, indica un patrón de interacción Sociedad/Estado que establece
obstáculos objetivos, tanto las formas usuales de utilización personal y/o
privada de los bienes públicos, como el acceso clientelista a los recursos
públicos del municipio.”
(...) “La dinámica del
presupuesto Participativo engendra la constitución de una esfera pública que
parece favorecer el ejercicio del control público sobre los gobernantes,
creando obstáculos objetivos tanto para la utilización personal/privada de los
recursos públicos, por parte de estos últimos, como para el tradicional cambio
de favores (individual o colectiva) que caracteriza el fenómeno clientelista.”
“Como se puede percibir del
Presupuesto Participativo de Porto Alegre, la existencia de un sistema objetivo
de negociación entre los representantes comunitarios y el ejecutivo, al
establecer una puntuación para la selección de las prioridades entre las
regiones, dificulta la dirección de las inversiones según el uso del libre
arbitrio, la práctica de la ‘forma’, o de la simple fuerza política del
liderazgo comunitario en beneficio de clientes de la región.
No obstante, la reproducción del
sistema objetivo de puntuación para la distribución de las inversiones entre
las regiones, a través de la utilización de un método semejante para la elección
de las prioridades internas a las regiones, es algo que se ha revelado con un
grado de dificultad mayor que las relaciones institucionales directas
mantenidas entre el ejecutivo y la población. La dinámica del presupuesto
interna a las regiones es algo que remite sobre todo a la forma como las
organizaciones comunitarias solucionan los problemas de la motivación para la
participación y la toma de decisiones en la práctica de la acción colectiva.”
“Por otro lado, es sabido que el
tema del poder visible, como una de las premisas de la esfera pública, es
asociado al tema del gobierno local, pues la transparencia del poder depende
también de la proximidad espacial entre gobernantes y gobernados. El carácter
público del gobierno de un Municipio es más directo porque es mayor la
visibilidad de los administradores y de sus decisiones. En ese sentido, a pesar
de las controversias teóricas sobre la naturaleza del poder local, parece haber
una concordancia con Castells (1981) cuando este entiende que los gobiernos
locales permanecen siendo el nivel más descentralizado del estado, el más
penetrable por la sociedad civil y el más accesible al ciudadano. Como unidad
de análisis, el Municipio debe ser entendido como expresión específica de
relaciones de producción determinadas, que no se reduce a la simple réplica de
las relaciones globales de poder, aunque sea ampliamente condicionado por el
poder social en general.”
“En el caso de la experiencia del
presupuesto Participativo de Porto Alegre, uno de los aspectos que ocasiona la
constitución de una esfera pública de mediación institucional esta en el hecho
que las reglas universales del juego participativo presuponen una realidad y,
por lo tanto, una previsibilidad del proceso, en el cual el accountability es
parte integrante, previsible y obligatoria de la propia estructura de
legitimación de la gestión del presupuesto.”
“El primer aspecto anterior está
relacionado con una cuestión polémica en el ámbito del llamado planeamiento
participativo, que, en el presente caso, dice respecto al grado de control real
de la participación comunitaria sobre las decisiones del presupuesto público.
La literatura sobre participación popular en la gestión local destaca, en
general, la existencia de distintos grados de participación que, raramente
constituyen una situación real de reparto de poder, o de división del poder de
decisión sobre las políticas públicas, que pueden ir más allá de los mecanismos
tradicionales o clásicos de la democracia representativa. En ese sentido, vale
llamar la atención, en primer lugar, el hecho que un proceso de participación
popular en la definición del presupuesto público representa un tipo de
participación ampliada o neocorporativista, por excelencia, en contraste con
que haya sido denominado de participación estricta o instrumental, según la
conceptualización propuesta por Azaevedo & Prates (1991).”
“En este sentido, según Daniel
(1990; 1994), son expuestas tres alternativas en la interacción entre
Gobierno/población respecto al poder decisivo de cada actor en los procesos de
discusión del presupuesto público del municipio: (1) la clara administración de
la proporción de los recursos del presupuesto entraría a la decisión del
ejecutivo y la decisión autónoma, de la sociedad; (2) una modalidad próxima de
auto-gestión, a través de la transferencia a la comunidad del poder de decisión
sobre el presupuesto, limitándose el ejecutivo –responsable por la organización
del proceso- en presentar y defender sus propuestas en las plenarias con el
derecho de voto solamente de la población; (3) y una tercera alternativa, donde
es establecida una forma conjunta, consensual, entre el ejecutivo y el consejo
del presupuesto, para la definición de las prioridades.
La experiencia de Porto Alegre se
aproxima a la tercera modalidad. Se trata de un proceso de co-gestión de los
recursos públicos, donde el gobierno municipal reparte el poder político a
través de una dinámica de deliberaciones que busca el consenso y la negociación
política. En la interacción entre el consejo del presupuesto y el ejecutivo
ocurre un proceso de decisión negociable constituido en una aguda polémica
desde los primeros años del Presupuesto Participativo. Esa polémica se expresó,
sobre todo, en el momento de discusión del proyecto de ley para la reglamentación
del consejo del presupuesto. En aquel momento los representantes comunitarios
proponen el carácter deliberativo del consejo, mientras que el ejecutivo se
inclinó por una fórmula que, en la división del poder, buscaba resguardar la
representación política y constitucional del Intendente Municipal.”
“En el caso del Presupuesto
Participativo de Porto Alegre, la esfera pública esta volcada fundamentalmente
hacia la mediación institucional de las demandas comunitarias de los pobladores
y de sus entidades representativas, aunque en los últimos años, han sido
ampliados los espacios para la inclusión en el sistema participativo de otros
grupos de intereses –civiles o entidades empresariales- que no se definen
solamente por la identidad territorial. Al mismo tiempo, como se vio
anteriormente en el perfil socio económico de los integrantes del Presupuesto
Participativo no parece existir dudas que el Presupuesto Participativo es un movimiento en el cual el otro del contrato
es socialmente constituido por los sectores populares de la ciudad y por las
camadas medias asalariadas que, a la vez, posee un elevado índice de
asociativismo en diversos tipos de entidades civiles, especialmente en las
llamadas asociaciones de pobladores.”
“De hecho, es relevante en el
Presupuesto Participativo el hecho de que el sujeto por excelencia de la
participación es el individuo en cuanto ciudadano. O sea, como se describió en
la dinámica del funcionamiento del modelo, la interacción gobierno/sociedad no
ocurre a través de la representación por entidades, sino a través de instancias
que tienen en la participación de los individuos los interlocutores
privilegiados. Esa dinámica de la participación individual no parece significar
un incentivo al aislamiento del individuo en si mismo según la semejanza con la
noción liberal extrema de la ciudadanía.
Al contrario de lo que imagina un
sector del movimiento comunitario ligado a la UAMPA (Unión de Asociaciones de
pobladores de Porto Alegre) y de algunas opiniones en el interior del partido
de los trabajadores (PT), esa dinámica, plasmada en la participación
individual, parece estar fortaleciendo a las asociaciones de pobladores, una
vez que la legitimidad de las demandas y de la representación comunitaria es
mediada por su vinculación social y política con las instancias colectivas de
base –las asociaciones de pobladores y otras entidades-, y/o con las instancias
colectivas intermediarias- los llamados Consejos Populares y las articulaciones
regionales.”
“Por fin, en cuanto al aspecto de
quien define y como son definidas las reglas del juego, la dinámica del
Presupuesto Participativo indica un proceso de reglamento compartido que, en la
práctica, se traduce en la institución de las normas y leyes del proceso
mediante el consenso construido entre el Ejecutivo y los propios sujetos
comunitarios. Aquí hay un evidente carácter innovador en la práctica del
Presupuesto Participativo, en la medida que el sistema de derechos que define
las reglas de la participación y de la distribución de las inversiones, no es
impuesto coactivamente (de forma heterónima) por el Estado, pero si es
construido en un proceso negociado, consensuado por la representación
comunitaria, sugiriendo así una situación de no solo la inclusión de las
comunidades en instituciones políticas preexistentes, sino también una
participación de los sujetos populares en la propia definición de las reglas
que instituyen ese nuevo sistema político.”
“La construcción del método para
la distribución de inversiones, así como la definición de la estructura y del
proceso que constituyen la dinámica del Presupuesto Participativo –la
regionalización, las instancias y las formas de representación-, son ejemplos
concretos de ese proceso de reglamento compartido. Momentos estos donde el
Ejecutivo no impuso su visión unilateral ni simplemente consultó a la población
para, finalmente, tomar las decisiones finales solo (algo común en la práctica
de la participación tutelada por el Estado); ni delegó el poder normativo,
instituyente de la participación a los representantes de los pobladores. El
Ejecutivo adoptó una postura constructiva en la interacción con los movimientos
comunitarios, en que las reglas del juego fueron elaboradas conjuntamente con
sus representantes, aunque autónomamente en relación al Poder Legislativo Municipal que, como se vio
anteriormente, es un punto de tensión y conflicto con la participación
popular.”
“Al basarse en criterios
objetivos y universales para dar resolución al dilema de las demandas por
servicios urbanos mayores que los recursos, el método utilizado por el
Presupuesto Participativo proporciona la elaboración de un ‘presupuesto
verdad’, en contraposición al tradicional ficcionismo presupuestario de la
Administración pública en Brasil, lo que, sin duda, contribuye para disminuir
la dualidad entre los niveles institucional legal y real característicos de las
prácticas paternalistas.”
“Al mismo tiempo, es posible
percibir que el proceso del Presupuesto Participativo tiene un nivel de
consecuencia práctica, real, que atesta la efectiva consonancia de las
decisiones públicas con la práctica social de la discusión presupuestaria. En
otros tiempos, y a pesar de los límites ya comentados anteriormente , hay un
efectivo compartimiento del poder entre el Ejecutivo y la población que torna
real la mayor parte de las decisiones tomadas sobre la distribución de las
inversiones municipales.
Una demostración de esa
efectividad está en el hecho que, entre los participantes de las Asambleas
Regionales y Temáticas de 1995, 56,54% de las personas ya habían sido
beneficiadas por obras y servicios del Presupuesto Participativo.”
“Hay otro aspecto que resalta.
Según lo discutido anteriormente, la garantía de la racionalización democrática
–la impersonalización del poder- como sistema de incentivos que modifique los
padrones de adhesión clientelístico y/o personalístico (carismático), depende,
no solo de la vigencia de reglas universales e impersonales en el proceso de
mediación del fondo público, sino también del nivel de institucionalización de
la participación popular en el sistema político local.”
“Aunque algunos Concejales –hasta
de la oposición- sean favorables a la reglamentación legal del Presupuesto
Participativo, es un hecho que ese objetivo encuentra serias resistencias de
parte del Legislativo Municipal. Según un influyente concejal de la oposición:
(...) “el presupuesto
participativo debe continuar existiendo para asesorar la elaboración del
presupuesto (...). Ahora crear una institución, ahí nosotros estaríamos creando
un órgano paralelo a la Cámara de Concejales, y creo que, si nosotros vamos
hacia ese lado, o deshacernos realmente lo que tenemos hoy conceptuado al
respecto de la democracia representativa o elaboramos un proceso que pueda
compatibilizar estas dos democracias, lo que creo bastante difícil (...) crear
estas dos instituciones sería muy peligroso porque estaría creando (con la
reglamentación) un nuevo poder, una nueva esfera de poder. La participación del
pueblo no precisa ser de esta manera. La participación del pueblo tiene que ser
hecha como un todo, porque cuanto mayor, mejor, pero si vos institucionalisas,
vos creas limitaciones a estas limitaciones yo creo que no deben ser bien
aceptadas’.”
“En sus características
principales, realmente parece que el presupuesto participativo viene
promoviendo un movimiento de ruptura con el modelo paternalista de gestión, a
través del desplazamiento, del bloque y de la substitución de sus prácticas
tradicionales, constituyéndose, por lo tanto, como una verdadera estrategia para
la promoción de la ciudadanía.
Se puede concluir, por lo tanto,
que el modelo operacional del Presupuesto Participativo, como forma de gestión
socio-estatal, viene hasta el momento y en sus aspectos esenciales, promoviendo
condiciones institucionales favorables a la emergencia de la forma-ciudadanía.
En ese sentido, su dinámica institucional se distancia del modelo paternalista.
Pero ese proceso se asemeja más al tipo de legitimidad compleja, representada
por el test de consenso político (Offe, 1984), pues la legitimidad adviene, en
primera instancia, no de una racionalidad formal-legal instituida
exclusivamente (y de forma heterónima) por las agencias representativas del
Estado, pero sí de una esfera pública, constituida simultáneamente por procedimientos
y valores substancializados. En el caso del Presupuesto Participativo, esa
esfera es representada, por un lado, por la estructura de participación según
reglas de naturaleza impersonal y universal, y, por otro, por los criterios de
justicia distributiva en la distribución de los recursos públicos.”
